2016年初，《广东省食品药品监督管理局关于食品经营许可的实施细则（试行）》（以下简称《实施细则》）经由广东省食品药品监督管理局（以下简称省局）局务会审议通过和省政府法制办备案审查后，于2016年2月20日起正式实施，我省食品经营许可工作全面启动，这是我省贯彻落实新《食品安全法》，推进全省食品药品监管体制改革的一项重要举措。它与国家的法律法规相互呼应，充分表明了我们食品药品监管部门以“四个最严”的标准，抓好食品安全的态度与决心。

一、制定的背景

2015年4月24日，全国人大常委会审议通过了新修订的《食品安全法》。根据新《食品安全法》的立法精神，为减少监管盲点和交叉，国家食品药品监督管理总局（以下简称总局）明确将原食品流通许可和餐饮服务许可统一整合为食品经营许可，并相应启动了有关许可制度的制定工作。2015年8月31日，总局以第17号令颁布了《食品经营许可管理办法》；9月30日，印发了《食品经营许可审查通则（试行）》，均规定自2015年10月1日起施行。根据总局的工作部署，为统一和规范全省食品经营许可审批工作，省局在深入调研和广泛征求意见的基础上，起草了《实施细则》，拟以规范性文件形式印发，计划于2016年1月1日实施。

二、制定的过程

2015年2月份开始，按照总局有关食品经营许可整合工作的部署和省局的工作分工，省局开始了《实施细则》的起草工作。在起草过程中，起草小组工作人员根据总局有关食品经营许可整合工作思路和工作要求，在认真总结我省以往食品流通许可、餐饮服务许可准入工作经验的基础上，起草了《实施细则》初稿，并在2015年全省餐饮监管工作会议上征求了参会代表包括有关行业协会的意见。随后，通过开展实地调研和多次召开小型座谈会的方式，在充分听取基层监管同志意见的基础上，形成了《实施细则》征求意见稿的初步文稿。总局《食品经营许可管理办法》和《食品经营许可审查通则（试行）》正式发布后，又对《实施细则》文稿进行了相应的修改完善形成了正式的征求意见稿。

10月26日，《实施细则》正式书面向全省各级食品药品监管部门统和省局机关各处室征求意见。截止到11月6日，总共收到各有关单位的修改意见140余条，包括广州、深圳、佛山、中山等15个地市和省局各处室均提出了修改意见，惠州、河源、汕尾、阳江、揭阳、清远、湛江7个地市没有提出修改意见。期间，又会同省局法规处和省政府法制办相关处室的负责同志实地调研并召开研讨会，对文稿有关内容进行讨论完善。11月16日，进一步修改完善后的《广东省食品经营许可审查通则实施细则（试行）》在省局公众网公布，向社会公众征求意见。同时，根据省法制办的建议，发函向省编办征求意见。截止到11月30日，共收到8个单位和个人反馈的修改意见40条。

综合分析各单位以及个人所反馈的修改意见，主要集中在以下几个方面：一是许可事权划分；二是食品经营连锁企业总部、餐饮管理公司是否纳入许可及许可条件；三是食品安全管理员的设置、考核和培训如何实施；四是明厨亮灶是否作为一个强制的许可条件；五是中央厨房配送品种和范围如何界定等。

在修订的过程中，我们在主体业态细分和许可核查标准等方面，也借鉴了北京等地制定实施细则中的一些好的做法。当时，全国约有11个省将其《食品经营许可实施细则》向社会征求意见，北京、广西等已正式发布实施。各地在如主体业态细分、经营项目设置、现场审查标准等方面的内容大体一致，只是个别业态和要求方面结合本地特色进行了适当调整，并与原有的食品流通许可、餐饮服务许可准入类别划分和准入要求保持了较大的延续性。

三、主要法律依据

(一)《行政许可法》

第十六条 行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。

第三十四条 行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。

申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。

根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。

（二）《食品安全法》

第三十五条 国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。

县级以上地方人民政府食品药品监督管理部门应当依照《中华人民共和国行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第三十三条第一款第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查；对符合规定条件的，准予许可；对不符合规定条件的，不予许可并书面说明理由。

（三）《食品经营许可管理办法》　

第五十五条 各省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门可以根据本行政区域实际情况，制定有关食品经营许可管理的具体实施办法。

（四）《食品经营许可审查通则（试行）》

第五十三条 各省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门应当根据本通则制定具体的实施细则。鼓励有条件的省、自治区、直辖市制定严于本通则的实施细则。

第五十六条 各省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门可以对本地区的区域性销售食品、民族特色食品、地方特色食品等自行制定许可审查条件。

四、《实施细则》的主要内容

《实施细则》共七章46条，并附有五类食品经营许可现场核查表。第一章总则部分是对许可的事权划分、主体业态、经营项目、材料提交规范和分类审查原则及许可流程的说明。其中第一章第十三条提出了“申请人承诺制”制度，旨在通过优化许可审批流程，解决我省小微食品经营单位在许可和监管方面长期存在困难和问题。第十四条提出了鼓励建设“明厨亮灶”，通过鼓励食品经营者通过安装视频监控、建设透明或开放式厨房等形式，畅通消费者行使知情权和监督权的渠道，是我省餐饮服务食品安全监管一项行之有效的宝贵经验。第二章至第六章是对五类食品经营许可的审查要求，具体对应五类现场核查表。第七章附则是对《实施细则》中的一些名词的解释。

五、有关内容的说明

（一）明确事权划分

总局《食品经营许可管理办法》第六条第三款规定：省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门可以根据食品类别和食品安全风险状况，确定市、县级食品药品监督管理部门的食品经营许可管理权限。据此，同时考虑我省目前实施的餐饮服务许可、食品流通许可制度的延续性，《实施细则》第四条规定：

省食品药品监督管理局负责监督指导全省食品经营许可工作。

县级以上地方食品药品监督管理部门负责本辖区内食品经营许可审查工作。

设区的市食品药品监督管理部门可以结合实际制定本市区食品经营许可工作实施方案，并负责对风险较高的集体用餐配送单位、中央厨房以及食品经营连锁企业总部等食品经营单位实施许可审查。

（二）细分主体业态

《实施细则》在国家总局规定的食品销售经营者、餐饮服务经营者、单位食堂三大主体经营业态的基础上，将食品销售经营者细分为销售食品的商场超市、便利店、食杂店、食品贸易商、通过自动售货设备销售食品的经营者、网络食品经营者、食品销售连锁企业总部等七种具体业态；将餐饮服务经营者细分为大型餐馆、中型餐馆、小型餐馆、中央厨房、集体用餐配送单位、小吃店、饮品店、糕点店、餐饮服务连锁企业总部、餐饮管理企业等十种具体业态。这是在国家食品药品监督管理总局有关食品经营许可原则性的规定下，对食品经营许可的主体业态进行了灵活细分，与原有的食品销售和餐饮许可成熟的分类标准相结合，实现了监管的延续性，并利于按照现有经济统计标准进行统计，能够有效协助开展我省食品行业经营状况、发展水平的统计评估，同时在许可证上标注具体业态有利于消费者参与社会监督，推动社会共治。

（三）合理设置食品经营项目

为加强对食品经营连锁企业总部、餐饮管理企业食品采购和配送行为的监管，并确保其具有相应的食品安全管理能力，防范行业性、系统性风险，《实施细则》根据监管实际，在总局设置的11个食品经营项目的基础上，明确将“食品经营管理”作为一个食品经营项目，把食品经营连锁企业总部、餐饮管理企业纳入许可监管。长期以来，负责为下属众多门店集中采购和配送食品并参与其食品经营管理的食品销售连锁企业总部、食品餐饮连锁企业总部以及承包经营大量学校、工矿等集体食堂的餐饮管理未纳入食品许可范围，游离在监管部门的监管之外，其影响面广，风险集中，是我省食品安全监管的一大难点。新修订的《食品安全法》第五十三条第三款规定：实行统一配送经营方式的食品经营企业，可以由企业总部统一查验供货者的许可证和食品合格证明文件，进行食品进货查验记录。为对这一类食品经营单位的食品经营行为进行有效的监管，我们将其纳入许可范围，掌握其底数和经营状况，提高监管效能，有效防范食品安全风险。

同时，为了切实加强对集体食堂承包经营行为的监管，提高集体食堂食品安全保障能力，防范集体性食品安全事故发生，《实施细则》中提出必须获得食品经营许可证等资质的食品经营单位，才能开展集体食堂的承包经营活动。

（四）提出“申请人承诺制”审批模式

目前，我省流通环节的食品经营主体约为63万，餐饮环节的食品经营主体约为28.4万，占全国食品经营单位总量的比例超过10%。根据中央关于行政审批改革的相关精神，为改变传统行政部门“重许可，轻监管”的模式，解决监管力量严重不足的现状，强化“事中事后”监管的力度，我们借鉴海南省的“法人承诺制”审批模式，在《实施细则》中提出了“申请人承诺制”许可审批模式，对许可审批流程进行再造。即对食品经营主体中风险较低的食品销售者、饮品店等食品经营单位实行书面承诺符合许可条件并依法承担相应法律责任的，可以当场或者当天发放许可证。需要现场核查类事项，由后续监管部门在规定的时限内完成监督检查工作。对于现场核查不达标的业户，采取撤销行政许可等惩罚方式。这种模式简化了现行的许可流程，一方面可以将有限的监管力量更多的投入日常监管中，另一方面，也可以通过承诺的方式，进一步明确食品安全主体责任，强化主体责任的落实。